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日本是如何监管旅行社的?

《日本是如何监管旅行社的?》

对旅行社从业者素质要求较高,为市场监管奠定良好基础;将从业者分为旅游业务承办主任、引导员、陪同员、销售员、推销员、导游员等,角色分类清晰、科学,便于业者做好份内的工作;营业保证金制度相对全面、系统,可操作性强;旅行社协会与政府监管机关一道,共同为旅行社行业的健康发展发挥作用;立法机关不断修订、完善旅游法律、法规;制订大量细致、明确的实施细则,以确保《旅行社法》的可操作性。以上日本搭建旅行社市场监管体系的做法,对我国旅行社业的健康发展有一定的借鉴意义。

一、情况概要

含义及业务范围

日本是我国重要的出境旅游目的地,也是旅游法制建设相对完善的国家。

在旅行社管理方面,日本有如下立法规定:《旅行社法》、《旅行社法施行细则》、《旅行社经销商营业保证金规则》、《旅行社协会偿还业务保证金规则》、《寄存规则》、《标准旅行社条款》等法律法规,对市场监管做出了比较科学的制度设计。

日本《旅行社法》指出,旅行社是指得到报酬,从事下列行为的事业(为专门从事运送服务的企业代签向旅行者提供运送服务合同的行为除外):

(一)为旅游者,就接受所提供的运送、住宿的服务问题,代签合同、充当中介或者代办业务的行为。

(二)为提供运送、住宿服务的企业,代签向旅游者提供这些服务的合同或者充当中介的行为。

(三)利用他人经营的运送工具、住宿设施,向旅游者提供运送、住宿服务的行为。

(四)前三项附带的行为还有,为旅游者,就接受运送和住宿服务之外的旅游相关服务问题,代签合同、充当中介或者代办业务的行为。

(五)第一项至第三项附带的行为还有,为提供运送和住宿服务之外的其他旅游的相关服务企业,代签向旅游者提供这些服务的合同或者充当中介的行为。

(六)第一项至第三项附带行为还有,为旅游者导游、代办在行政机关等机构办理旅游护照的手续和其他为方便旅游者提供服务的行为。

(七)接受旅游相关事宜咨询的行为。

与旅行社相关的企业是“旅行社经销代理业”。根据《旅行社法》,旅行社经销代理业是指得到报酬,为旅行社经营者代签合同,并从事上述除接受旅游相关事宜咨询的行为之外的旅行社业务行为的事业。

关于旅行社的业务范围,日本《旅行社法》明确规定,是指旅行社经营所承办的第一款各项列出的行为(包括代理其他旅行社经销商签订组团旅游合同的行为)和旅行社经销代理业经营者所承办的上一款规定的代签合同的行为。

注册登记制度

根据日本《旅行社法》,希望从事旅行社经营或者旅行社经销代理业经营的人员,必须办理运输大臣主管的注册登记。

办理注册登记时,申请人需要向运输大臣提交包含下列内容的申请书:姓名、名称和住址,如申请人为法人,则包括其法定代表人的姓名;主要营业所和其他营业所的名

称及其所在地;在事业经营方面如有使用的商号,则填上其商号。

希望经营旅行社的人员,要在考虑其是否从事组团旅游业务和其他旅游业务相关交易实际情况的基础上,填上以运输省令形式确定的不同的业务范围。

希望经营旅行社的人员,当其想让旅行社经销代理业经营者承办旅游业务时,要填上其代理业经营者的姓名、名称和住址以及承办该旅游业务营业所的名称和所在地。

希望经营旅行社经销代理业的人员,要填上其所代理旅行社经营者的姓名、名称和住址。同时,申请人应随申请书附上事业计划和其他以运输省令形式规定事项的文书材料。

运输大臣在收到申请人提交的上述材料后应进行审查,对不符合法定条件的应拒绝其申请。根据日本《旅行社法》的规定,运输大臣在做出拒绝申请决定时考虑的因素主要是:根据旅行社法的规定已经被注销旅行社经营或者旅行社经销代理业的注册登记,申请人自注销之日起是否满五年(当被注销注册登记的人员为法人时,包括自公布注销该注册登记的有关听取意见会的日期和场所之日前60天之内曾经担任过该法人负责人的,自注销之日起未经过五年的);被判处刑事拘留以上的监禁,或者违反本法律规定被处以刑事罚金,从其执行结束或者不再服刑之日起,申请人是否满五年;申请前五年之内,在旅游业务方面是否有不正当行为的人员;申请人为未成年人,其法定代理人是否存在前述三项之一情况;是否属于未恢复权利的禁治产(因心智或精神损耗被法院宣告不得管理自己财产)人员、准禁治产人员,或者破产人员;如果申请人为法人,其所聘用的工作人员中是否有符合上述第一项至第三项或者第五项之一情况的人员;如果是希望经营旅行社的人员,为完成该事业,是否在第四条第一款第四项各个不同的业务范围之内,具有符合以运输省令形式规定的标准所需要的财产基础;如果是希望从事旅行社经销代理业经营的人员,其代理的旅行社经营者要在两个以上。当申请人由于上述原因而被运输大臣拒绝时,运输大臣应以书面形式将拒绝的理由告知。

根据日本《旅行社法》第六条之二款规定,旅行社的注册登记有效期限为,自注册之日起五年有效。而注册登记有效期限的更新,根据《旅行社法》规定,旅行社的注册登记有效期满之后,希望继续经营旅行社的经营者,根据运输省令的规定,必须办理运输大臣主管的注册登记有效期限的更新。在更新注册登记有效期限方面,适用于该法的营业保证金管理制度规定。这时,将“注册登记号码”改为“注册登记号码和更新注册登记有效期限的年月日”,也同样适用。

为了维护旅游者的合法权益,《旅行社法》要求,所有的旅行社经销商必须交纳或寄存营业保证金。如不交纳营业保证金,旅行社不得开业,同时运输大臣有义务催促旅行社经销商在规定的期限内交纳营业保证金,以确保营业保证金制度的落实。

旅行社经销商应交纳营业保证金的数额将根据该旅行社经销商在上一事业年度同旅游业务相关的旅游者的交易额,参照其业务范围,在考虑同旅游业务的相关旅游者进行实际交易的情况和保护旅游者在旅游业务相关交易中的必要利益的基础上,按照运输省令所规定的范围计算数额。

营业保证金的形式可以是国债证券、地方债证券或者其他运输省令所规定的有价证券代替。

关于旅行社营业保证金相关权利的继承。《旅行社法》规定:当旅行社经销商因死亡、旅行社经销商的法人因合并而消失,或者出现旅行社经销商因转让全部事业而根据规定注销注册登记的情况时,从当日起六个月内,其继承人、合并后存续的法人、因合并而设立的法人或者其事业的承受人将办理旅行社的注册登记。

同时,在将继承原旅行社经销商寄存的营业保证金的相关权利申报给运输大臣之后,其营业保证金将视为新的旅行社经销商所寄存的营业保证金。

关于旅行社营业保证金的返还。《旅行社法》规定,同旅行社经销商或者同将该旅行社经销商作为所属旅行社经销商从事旅游业务相关交易的人员,在涉及其交易所产生的债权方面,对于该旅行社经销商寄存的营业保证金,具有得到偿还其债权的权利。

关于不足额营业保证金的寄存。《旅行社法》第九条规定,当旅行社的营业保证金不符合法定数额时,旅行社经销商必须将不足部分补齐。但是,在每一事业年度结束之后,当旅行社经销商寄存的营业保证金数额超过规定数额时,可以收回超额部分。

退出制度

当旅行社经销商等将事业停止或者转让全部事业时,自转让之日起30天内,必须将情况向运输大臣申报。当旅行社经销商等的法人因合并而消失时,执行该业务的负责人自合并之日起30日内,必须将情况向运输大臣申报。当旅行社经销商等死亡时,继承人自知悉被继承

旅行社协会制度

人死亡之日起30天之内,必须将情况向运输大臣申报。在旅行社经销商死亡的情况下,继承人自被继承人死亡后60天之内进行注册登记申请时,继承人从被继承人死亡之日起至得到允许其注册登记或者拒绝其注册登记的通知之日,可以继续从事旅行社或者旅行社经营代理业的经营。关于这一期间的营业问题,被继承人申请办理的旅行社或者旅行社经销代理业的注册登记,自被继承人死亡之日起将被视为继承人申请办理的,被继承人寄存的营业保证金,将视为继承人寄存的。

关于旅行社退出旅游市场的方式,日本《旅行社法》规定,有注销与吊销两类。旅行社的注销,是指当旅行社经销商违反了《旅行社法》、根据《旅行社法》发布的命令或者根据上述法令被处罚时;或者是旅行社通过不正当手段办理了注册登记,当旅行社在获得注册登记后一年之内未开展业务,或者业务未持续开展一年以上时,运输省可以注销其注册登记。

旅行社注册登记的有效期限结束时,运输大臣必须吊销其注册登记。同时,当运输大臣认为已经产生了应该进行申报的事实情况,却没有相关申报时,也可吊销旅行社或者旅行社经销代理商的注册登记。

旅行社协会是以旅行社经销商等为会员、经运输大臣批准成立的社团法人。旅行社协会不得对不同的旅行社经销商和旅行社经销代理商附加其他限制,旅行社经销商提出加入请求时,旅行社协会不得无故拒绝,或者提出比现有会员更高的条件。

旅行社协会的业务范围包括:解决来自旅游者和提供旅游服务的相关人员,对旅行社经销商等所承办的旅游业务的投诉;对从事承办旅游业务的人员进行培训;对于会员或者是同该旅行社经销商作为所属旅行社经销商的旅行社经销代理商进行过交易的人员,要在因其旅游业务相关交易所产生的债权方面,提供偿还业务;为了确保旅游业务的顺利运营,需要对旅行社经销商等进行指导;为了确保旅游业务相关交易的公正性和旅行社及旅行社经销代理业务的健康发展,进行有关的调查、研究和宣传。

在解决投诉方面,当旅行社协会从旅游者或者提供旅游服务的相关人员处接到对旅行社经销商的相关投诉,并被要求解决时,要根据投诉情况,先向投诉人提出必要的建议。在调查该投诉的同时,还要将投诉内容通知当事旅行社经销商等,并要求其迅速处理。

当旅行社协会认为对于解决上述投诉方面有必要时,可以要求当事旅行社经销商等进行书面或口头说明,或者提供材料;会员接到旅行社协会根据上述规定提出的要求时,无正当理由不得拒绝;旅行社协会必须让会员知道上述规定的建议、该投诉所涉及的事情和解决该投诉的结果。

在旅游业务研修方面,旅行社协会必须制定一定的课程,尤其是对旅游业务承办主任一职,提供必要的培训,并对其他旅行社经销商等的工作人员实施承办旅游业务的研修培训。上述研修培训,允许会员之外的旅行社经销商的工作人员参加。

旅行社协会在偿还业务保证金方面应履行下述职责:

1.偿还业务保证金的寄存。当旅行社协会根据《旅行社法》的相关规定接受缴纳的偿还业务保证金分担金时,从即日起7天之内,必须根据法务省令、运输省令的规定,寄存与收缴金额相同数额的偿还业务保证金;旅行社协会寄存的偿还业务保证金,必须寄存在距离旅行社协会所在地最近的寄存所。

2.偿还业务保证金的退还。同保证金会员或者同将该会员作为所属旅行社经销商的旅行社经销代理商进行旅游业务相关交易的人员,在运输大臣指定的偿还业务开始日之后,就涉及其在交易中产生的债权问题,拥有在该保证金会员的偿还额度内,从寄存的偿还业务保证金中得到偿还的权利。上述人员具有优先得到其偿还债权的权利,但其债权的行使必须得到旅行社协会的认证。如发生旅游者实现其债权的情形,旅行社协会从即日起21天之内,必须寄存相当于该返还金额的偿还业务保证金。

3.偿还业务保证金分担金的缴纳。旅行社协会缴纳的偿还业务保证金是由希望加入的旅行社经销商及旅行社协会的会员缴纳的偿还业务保证金分担金构成的,如旅行社协会会员在法定期限内没有缴纳规定的偿还业务保证金分担金,将失去会员资格。

4.偿还业务保证金的取回。旅行社协会在保证金会员失去协会会员资格时,可以取回缴纳的偿还业务保证金。在每个事业年度结束之后或者在保证金会员办理了相应的变更注册登记之后,当涉及该保证金会员的偿还业务保证金分担金的数额减少时,旅行社协会可以取回相当于减少数额相同金额的偿还业务保证金。当旅行社协会取回偿还业务保证金之后,要向该保证金原会员或者保证金会员,返还相当于其取回数额相同金额的偿还业务保证金分担金。

5.偿还业务保证金预备金。当旅行社协会根据相关规定寄存了偿还业务保证金时,为了在没有缴纳返还补充金的情况下补充寄存的偿还业务保证金,必须积累偿还业务保证金预备金。预备金主要由偿还业务保证金产生的利息或者红利构成。

6.偿还业务章程的批准。旅行社协会就下列事项规定了偿还业务章程之后,必须得到运输大臣的批准,如发生变更,也必须得到运输大臣的批准:关于偿还业务保证金分担金的数额和缴纳方法的事项;关于偿还限度额和认证债权的事项;关于缴纳返还补充金方法的事项;关于取回偿还业务保证金和取回之后管理的事项;关于返还偿还业务保证金分担金的事项;关于偿还业务保证金预备金的管理方法和特别偿还业务保证金分担金的数额及缴纳方法的事项;除以上各项列出的情况之外,在实施偿还业务方面的必要事项。运输大臣如认为相关事项在合理、切实实施偿还业务方面不合适时,可以命令旅行社协会予以变更。

旅行社协会不仅在上述事项方面受到运输大臣的严格监管,在事业计划及工作人员的选拔任命和免职方面也同样受到监督管理。旅行社协会在每个事业年度开始之前,必须做出事业计划和收支预算,并得到运输大臣的批准,需变更,也同样需要得到运输大臣的批准。在每个事业年度过后的三个月之内,旅行社协会必须将事业报告书、借贷对照表、收支决算表和财产目录提交给运输大臣。旅行社协会工作人员的选拔任命和免职,在经过运输大臣的批准之前无效。当旅行社协会的工作人员违反相关法律规定或其不再适合协会工作时,运输大臣有权命令旅行社协会将其免职。

根据《旅行社法》的规定,旅行社协会还接受运输大臣的委托代办考试事宜。旅行社协会在从事考试事宜时,必须制定有关实施考试事宜的章程,并得到运输大臣的批准,变更章程,也需要得到运输大臣的批准。

在判断旅游业务承办主任是否具备必要的知识和能力时,旅行社协会应征求考试委员的意见。考试委员的资质由运输大臣规定,选拔任命或者解聘由旅行社协会负责。旅行社协会的工作人员和职员,被视为从事公务的职员。

二、特点及启示

从业人员素质要求较高

旅行社的从业人员包括旅行社的设立申请人、旅游业务承办主任、引导员、销售员、陪同员等。日本《旅行社法》等法律法规对上述从业人员的素质,尤其是道德品质、文化程度、业务能力等方面要求较高。例如,旅行社设立申请人不得为“被判处刑事拘留以上的监禁”之人,不得为“在旅游业务方面有不正当行为的人员”,不得为“未恢复权利的禁治产人员、准禁治产人员或者破产人员”;对旅游业务承办主任,必须是“在一般旅游业务承办主任资格考试或者国内旅游业务承办主任资格考试中及格的人员”。

上述规定中对禁治产人员的规定,实际上也是对人的业务素质的要求。因此,日本对旅行社从业人员的素质要求比较高,保证了进入这个行业的人不至于鱼龙混杂,为市场监管奠定了比较好的基础。

从业人员分类较为合理

根据日本《旅行社法》及其实施细则的规定,日本旅行社从业人员分为旅游业务承办主任、引导员、陪同员、销售员、推销员、导游员等,而不是笼统地分为经理或导游、领队等。这样的分类对从业人员的角色界定是清晰的,分类是科学的,便于他们树立明确的角色认同,专心致志地做好份内的工作。

营业保证金制度较为完善

从上述对日本旅行社营业保证金制度的介绍可以看出,日本旅行社有两套保证金运行系统,相互补充,相互支援。两套系统涉及多个方面:旅行社必须缴纳保证金的具体要求,应缴纳保证金的数量、形式、场所、依据;保证金的转存,追加与收回,保证金权利的继承,替换保管等内容。与我国旅行社营业保证金的规定相比,日本旅行社营业保证金制度相对全面、系统,可操作性强等,这点值得我们认真研究,合理借鉴。

协会地位与作用突出

行业协会在现代社会发展中日益显现出其民间性、非营利性、自律性等作用,已经成为不可忽视的一支力量。日本立法机关充分意识到行业协会的地位与作用,将旅行社行业协会的成立要件、人员要件、章程与政府监管等予以规定,并授予其解决下列事务的权限:解决来自旅游者和提供旅游服务的相关人员对旅行社经销商等所承办的旅游业务的投诉;对从事承办旅游业务的人员提供培训;对于会员或者将该会员作为所属旅行社经销商的旅行社经销代理商进行过交易的人员,要在因其旅游业务相关交易所产生的债权方面,提供偿还的业务;为了确保旅游业务的顺利运营,对旅行社经销商等进行指导;为了确保旅游业务相关交易的公正性和旅行社及旅行社经销代理业的健康发展,进行相关的调查、研究和宣传。

从上述对日本旅行社协会职责的说明可以看出,其在日本旅行社业的运行与发展中起着十分重要的作用。日本旅行社协会与政府监管机关一道,共同为日本旅行社业的健康发展发挥着作用。

市场监管规则修订及时

为适应社会发展的需要,日本旅行社市场监管规则也在不断修订和完善。从日本《旅行社法》及《旅行社法实施细则》颁行以来的修订次数来看:《旅行社法》自昭和27年制定以来,先后修订10次之多。《旅行社法实施细则》自昭和46年颁行以来,共计修订17次之多。与我国《旅行社条例》相比,日本立法机关不断修订相关规则的积极态度,值得借鉴。

国内有学者认为,法律一旦制订便不应轻易修改,以防止损害法律的权威性与严肃性。笔者以为,这种观点值得斟酌。法律必须适应社会发展的需要,当社会发展需要修订法律规则时,法律的严肃性与权威性必须让位于法律与现实的协调性。

监管制度可操作性较强为确保旅游监管机关依法执行相关法律、法规,日本立法机关制订了大量的实施细则,以确保《旅行社法》具有可操作性。自昭和27年日本国会制定《旅行社法》以来,日本运输省、法务省等以运输省令的形式先后制定了旅行社法实施细则、旅行社经销商营业保证金规则、旅行社协会偿还业务保证金规则、寄存规则、标准旅行社条款(运输省告示)等规章。

从内容看,这些规则具有极强的可操作性。例如,昭和34年法务省令公布的《寄存规则》第六条对文字记录做出了规定:在寄存书、支取寄存物品请求书和其他寄存有关的书面材料上记录的文字,必须字迹清晰、明确;在记录现金和其他物品的数量时,必须使用阿拉伯数字。但是,在纵书的情况下,必须使用“壹、贰、叁、肆”的文字;记录的文字不得改变。对记录的事项进行订正、加字或者删除时,必须画两条线后在附近写上正体文字,其字数记录在栏外并要盖章,而且仍然能够看清被订正或删除的文字。当寄存官员进行订正、加字或者删除时,在不按照上一款的规定进行栏外记录和盖章的情况下,也可以在订正、加字或者删除的文字前后加上括弧后盖章。从上述规定可以看出,日本旅行社监管规则制定之细致和明确值得我们学习。

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